Cassazione civile, sez. 6, 16/01/2020, n. 840
In tema di mancata applicazione del termine decennale di prescrizione in caso di cartella esattoriale divenuta definitiva perchè non impugnata, pur considerando la decisione assunta dalle Sezioni Unite di Corte di Cassazione, n. 23397/2016, il Concessionario della Riscossione ritiene che la prescrizione decennale non sia derivante dalla applicazione del disposto dell’art. 2953 c.c., in quanto pacificamente la cartella non opposta non è paragonabile alla sentenza passata in giudicato, come enunciato dalla richiamata decisione, ma dalla applicazione del termine ordinario di cui all’art. 2946 c.c. e delle specifiche disposizioni in materia tributaria quali gli artt. art. 17 del D.Lgs n. 46/1999 e 19 e 20 D.Lgs n.46/1999 in materia di azione di riscossione nelle ipotesi di avvenuto “discarico” dei ruoli.
Le disposizioni richiamate, a dire dell’Agenzia Entrate Riscossione, preliminarmente attribuiscono (ex art. 17) effetto novativo alle singole obbligazioni con la formazione della cartella esattoriale, che dunque portano ad escludere i singoli termini previsti per ciascun differente credito originativo delle cartelle e poi, (ex artt. 19 e 20), prevedendo un termine decennale per il riaffidamento all’Agente della Riscossione, da parte dell’Ente Creditore, dell’attività di recupero, individuerebbero, in generale, un termine decennale di prescrizione del credito complessivamente considerato dalla cartella costituita.
Secondo al Suprema Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. 6, 16/01/2020, n. 840), invece, tali censure sono manifestamente infondate alla luce della decisione delle Sezioni Unite n. 23397/2016 che espressamente si occupa di esaminare e confutare tale ipotesi interpretativa. In particolare le Sezioni Unite hanno rilevato quanto segue: “Da ultimo, deve essere escluso – per plurime ragioni – che, per la soluzione della presente questione, si possa fare riferimento alla disposizione di cui all’art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 112 del 1999, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 683, della legge n. 190 del 2014 – che ha sostituito integralmente il suddetto art. 20 – il quale è stato richiamato dall’INPS nella propria memoria.
Il suddetto art. 20, va letto all’interno del d.lgs. n. 112 del 1999 (e non all’interno della legge n. 190 del 2014) che è il decreto attuativo della legge di delega n. 337 del 1998 dedicato ai rapporti tra ente impositore ed agente della riscossione, che contiene un complessivo riordino della disciplina della riscossione mediante ruoli, basato su una profonda revisione dei rapporti tra ente impositore e agente della riscossione. Tale revisione risulta principalmente riferita al Servizio nazionale della riscossione mediante ruolo organizzato dal Ministero delle finanze e articolato in ambiti territoriali affidati a concessionari di pubbliche funzioni (vedi art. 2 e ss. del d.lgs. n. 112 cit.).
Infatti, se in base all’art. 3 del decreto – come regola generale – la concessione del servizio nazionale della riscossione viene affidata con decreto del Ministero delle finanze (comma 4), tuttavia “per le province ed i comuni restano ferme le disposizioni contenute negli articoli 52 e 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 e, per gli enti previdenziali, quelle contenute nel Capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241”.
Nel suindicato Capo III del d.lgs. n. 241 cit. – intitolato “Disposizioni in materia di riscossione” – è dettata una specifica disciplina in materia di riscossione, applicabile a tutti gli enti previdenziali a decorrere dal 1999 (vedi art. 28) che, ovviamente, non prevede il “discarico per inesigibilità” (introdotto nel nostro sistema dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 cit.) contenendo una diversa normativa per sanzionare eventuali ritardi e/o scorrettezze del concessionario (art. 26).
Peraltro, dalla complessiva lettura del d.lgs. n. 112 del 1999 e dai minimi riferimenti espressi in esso contenuti alla riscossione dei contributi effettuata dagli Enti previdenziali (vedi artt. 22, comma 1, e 61 dello stesso d.lgs. n. 112 cit.), si trae conferma del fatto che si tratta di un decreto principalmente rivolto alla riscossione dei tributi.
A questo può aggiungersi che, in ogni caso, l’art. 20, comma 6, richiamato dall’INPS, è inutilizzabile nella specie anche perché – pur nell’ambito della riscossione fiscale – si tratta di una norma che non ha alcuna attinenza ai rapporti tra contribuente ed Ente impositore, riguardando – in modo emblematico – i rapporti tra ente impositore ed agente della riscossione come risulta evidente ove si consideri che il Capo II del d.lgs. n. 112 cit. contiene i “Principi generali dei diritti e degli obblighi del concessionario” e la Sezione I di tale Capo (articoli da 17 a 21) disciplina i “Diritti del concessionario”, regolando il “Discarico per inesigibilità” all’art. 19 e la “Procedura di discarico per inesigibilità e reiscrizione nei ruoli” all’art. 20.
Può anzi dirsi che tali ultimi due articoli contengano la disciplina più “qualificante” del riordino della riscossione – fiscale – effettuato dal D.Lgs. n. 112 cit., sulla premessa dell’avvenuta eliminazione – ad opera dell’art. 2 del d.lgs. n. 37 del 1999, emanato in attuazione della lettera c) dell’art. 1 della stessa legge di delega n. 337 del 1998 – del preesistente “obbligo del non riscosso come riscosso”, in base al quale a carico dell’esattore prima e del concessionario poi gravava l’onere di versare alle prescritte scadenze all’ente impositore l’ammontare pro rata dei crediti iscritti a ruolo, anche se non pagati dal debitore (art. 32, comma 3, del d. P. R. 28 gennaio 1988, n. 43).
L’abolizione di tale obbligo, infatti, ha portato ad un incisivo mutamento dei rapporti tra l’ente impositore e l’agente della riscossione, nel senso che a decorrere dal 1999 quest’ultimo non è dunque più tenuto a riversare all’ente impositore le somme eventualmente corrispondenti ai ruoli trasmessi, ma deve versare soltanto ciò che effettivamente riesce a riscuotere, tempo per tempo.
Di conseguenza tale riforma è stata accompagnata dalla introduzione – per le riscossioni non andate a buon fine – di una procedura diretta a consentire all’agente della riscossione di porre termine alle attività di riscossione effettuate in favore dell’ente impositore. Tale procedimento, ha assunto il nome di “procedura di discarico per inesigibilità” ed è quella disciplinata dagli artt. 19 e seguenti del menzionato d.lgs. n. 112 del 1999. In base all’art. 19 – al di là delle ipotesi in cui opera il discarico automatico, che sono proprio quelle per le quali l’art. 61 del decreto stabilisce espressamente l’applicabilità della relativa disciplina (di cui all’art. 60, commi da 1 a 3) “ai ruoli degli enti previdenziali” – l’agente della riscossione o il concessionario per poter ottenere il discarico delle “quote iscritte a ruolo” indicate nella comunicazione di inesigibilità inviata all’ente creditore, è tenuto a fornire a tale ente la prova della correttezza del proprio operato.
Nel successivo art. 20 il legislatore ha introdotto una procedura con la quale l’ente creditore può svolgere il proprio controllo sull’operato dell’agente della riscossione nel recupero della quota. Come precisato dalla giurisprudenza, la procedura di discarico per inesigibilità di quote di imposta, di cui agli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999, ha carattere meramente amministrativo e riguarda esclusivamente il rapporto giuridico di dare-avere intercorrente tra il concessionario e l’ente creditore, al fine di accertare se sussista o meno il diritto al rimborso (vedi: Cass. SU 29 ottobre 2014, n. 22951; Corte Conti Calabria Sez. giurisdiz. 7 marzo 2011, n. 150; Corte Conti Sicilia Sez. giurisdiz., 4 ottobre 2010, n. 2041).
Nell’ambito di tale procedura, al comma 6 dell’art. 20, è stata prevista una “norma generale di salvaguardia per l’ente creditore”, stabilendosi che qualora tale ente, nell’esercizio della propria attività istituzionale individui – successivamente al discarico – l’esistenza di significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili agli stessi debitori, può, “a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale”, sulla base di valutazioni di economicità e delle esigenze operative, riaffidare in riscossione le somme, comunicando all’agente della riscossione i nuovi beni da sottoporre a esecuzione, ovvero le azioni cautelari o esecutive da intraprendere. In questo caso, l’azione dell’agente della riscossione deve essere preceduta dalla notifica dell’avviso di intimazione previsto dall’art. 50 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
La norma è chiaramente applicabile soltanto alla riscossione fiscale per molteplici ragioni:
a) essa risponde alla medesima logica del comma 4 del precedente art. 19, secondo cui “fino al discarico di cui al comma 3”, resta salvo, in ogni momento, il potere dell’ufficio creditore di comunicare al concessionario l’esistenza di nuovi beni da sottoporre ad esecuzione e di segnalare azioni cautelari ed esecutive nonché conservative ed ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore da intraprendere al fine di riscuotere le somme iscritte a ruolo. A tal fine l’ufficio dell’Agenzia delle entrate si avvale anche del potere di cui all’articolo 32, primo comma, n. 7), del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e 51, secondo comma, n. 7), del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 (norme che prevedono iniziative di ufficio in materia di accertamento e riscossione, rispettivamente, in materia delle imposte sui redditi e di IVA);
b) fa – utilizzando una espressione ellittica – riferimento al temine di prescrizione decennale, che è quello che si applica ordinariamente all’esercizio del potere di riscossione fiscale (vedi, da ultimo, Cass. 30 giugno 2016, n. 13418 cit.), benché, come si è detto, la Corte costituzionale abbia considerato spesso iniqua per il contribuente l’applicazione di un termine così lungo di prescrizione e abbia anche affermato l’irragionevolezza del trasferimento sul contribuente di termini decadenziali o prescrizionali fissati per attività interne dell’Amministrazione (vedi Corte cost. ord. n. 352 del 2004 e sent. n. 280 del 2005, già citate);
c) nel suo complessivo contenuto risulta incompatibile con il principio di “ordine pubblico” della irrinunciabilità della prescrizione dei contributivi assicurativi in materia di previdenza e assistenza obbligatoria di cui si è detto (vedi: Cass., Sez. lav., 15 ottobre 2014, n. 21830; Id. 24 marzo 2005, n. 6340; Id. 16 agosto 2001, n. 11140; Id. 5 ottobre 1998, n. 9865; Id. 6 dicembre 1995, n. 12538; Id. 19 gennaio 1968, n. 131, tutte citate sopra al punto 18.6).
In sintesi, il suddetto riferimento alla prescrizione decennale, nell’art. 20 comma 6 cit., risulta effettuato sempre in ambito sostanziale e senza alcun possibile riferimento all’art. 2953 cod. civ., visto che pacificamente viene richiamato con riguardo alla attività amministrativa di riscossione – per la quale, in ambito fiscale, vale, come regola generale, il termine ordinario della prescrizione – nell’ambito di una procedura (di discarico per inesigibilità) del pari di natura pacificamente amministrativa”.